體制不順、力量分散，派駐紀(jì)檢干部不敢監(jiān)督、無力監(jiān)督

　　“我這個紀(jì)檢干部簡直就是個閑職。”湖南省醴陵市某局派駐紀(jì)檢組長曾經(jīng)向市委抱怨。

　　傳統(tǒng)的派駐機構(gòu)模式中，派駐紀(jì)檢干部業(yè)務(wù)上受紀(jì)委監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)，但工資、福利待遇、人員編制都在駐在單位。紀(jì)檢干部被雙重領(lǐng)導(dǎo)的處境，使他們難以獨立地行使職權(quán)。一方面，一個機構(gòu)只有一兩個人的編制，紀(jì)檢干部身兼數(shù)職，諸多事務(wù)纏身；另一方面，紀(jì)檢組長作為單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員，雙重身份的尷尬導(dǎo)致很難發(fā)揮監(jiān)督職能。

　　“在現(xiàn)行體制下，班子成員對‘一把手’的決定，有不同意見也是‘反對無效’。”江蘇省鹽城市某局派駐紀(jì)檢組長告訴記者，“我曾經(jīng)遇到過幾次局領(lǐng)導(dǎo)班子投票表決，明明班子成員私底下都反對一把手的決策，但是敢怒而不敢言。對明顯違反政策的做法，只有我一個人投反對票或棄權(quán)票，根本起不了作用。時間長了，一把手認(rèn)為你老跟他過不去，就背著你私底下運作一些事，或者故意跟你過不去，你的處境就會很尷尬，甚至被孤立、被排擠。”

　　于是，在一些政治生態(tài)惡化的地區(qū)和單位，就出現(xiàn)了“看得見的管不著，管得著的看不見；頂?shù)米〉恼静蛔。�站得住的頂不住；干得好的上不去，上得去的干不好”這樣一種怪現(xiàn)象。體制不順，力量分散，監(jiān)督乏力，獎懲失準(zhǔn)，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置和管理模式，已不能適應(yīng)反腐倡廉建設(shè)新形勢。

　　■“分兵把守下不了手，收回五指才是拳頭”

　　實現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督分離，避免分散兵力虛以應(yīng)付

　　2004年十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，要改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，全面實行對派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理。自此，各地各部門逐步開展了對派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理的改革。

　　深圳、成都、呼和浩特等地先后進(jìn)行了類似的嘗試。多數(shù)地區(qū)成立了“大紀(jì)檢組”或紀(jì)工委，模式主要分為兩類，在市縣機關(guān)主要是分職能派駐即歸口設(shè)置，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道主要是分片派駐即分塊設(shè)置。以深圳市寶安區(qū)的改革為例，全區(qū)10個街道紀(jì)工委、監(jiān)察室的行政編制進(jìn)行整合，成立7個派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，向10個街道派駐4個紀(jì)檢監(jiān)察組，實行在街道分片派駐；在區(qū)直機關(guān)按職能部門派駐，分行業(yè)設(shè)置3個區(qū)紀(jì)委（監(jiān)察局）派出機構(gòu)，各派駐紀(jì)檢監(jiān)察組人、財、物由區(qū)紀(jì)委（監(jiān)察局）管理。

　　在湖北省，隨州市、赤壁市實行的是綜合派出模式，即面向市（縣）直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立紀(jì)工委、監(jiān)察分局，實行綜合派出，統(tǒng)一管理。嘉魚縣、陽新縣、孝昌縣實行的是重點派駐和綜合派出相結(jié)合的模式，即對縣直重點部門還是按原模式，實行單一派駐，面向其他部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)則設(shè)立紀(jì)工委、監(jiān)察分局，實行綜合派出，統(tǒng)一管理。在同一模式上，各地的具體操作根據(jù)各地實際情況不同而定。

　　“眾所周知，監(jiān)督工作的重點在于對領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督，難點是對‘一把手’進(jìn)行有效及時的監(jiān)督。”孝昌縣紀(jì)委副書記、監(jiān)察局長鄭林平說，“‘分兵把守’式的監(jiān)督容易下不了手，改革后，監(jiān)督力量得到了整合，重拳出擊更加有力。派出紀(jì)工委監(jiān)察局與被監(jiān)督單位的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系更加純粹了，工作關(guān)系、干部管理、后勤保障等都將不再受制于被監(jiān)督單位，監(jiān)督效果非常明顯。”他介紹，僅該縣紀(jì)工委監(jiān)察分局成立的前兩個月，就對11項重大決策、大額資金使用開展了監(jiān)督檢查，受理信訪舉報17件，轉(zhuǎn)立案3件，處理違紀(jì)黨員干部4人。

　　■從“同體監(jiān)督”走向“異體監(jiān)督”

　　改革“一把手”體制，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制衡

　　就派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理，記者采訪了中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠。

　　他說：“鄧小平同志在改革開放之初，就高屋建瓴地提出了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革必須解決‘權(quán)力過分集中’這一‘總病根’。從十一屆三中全會決定恢復(fù)重建中央紀(jì)委及地方各級紀(jì)委以來，改革和完善紀(jì)檢監(jiān)察體制成為這30年政治體制改革的一個重要方面。用巡視以解決管得著的看不見，用派駐以解決看得見的管不著，也因此成為中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公以來一以貫之并扎實推進(jìn)體制改革的兩大支點。”

　　他認(rèn)為，隨著巡視由臨時改為正式機構(gòu)，派駐機構(gòu)改為統(tǒng)一管理，手腳得以延伸，耳目得以聰明，監(jiān)督力度得以加強，查案力度得以加大。

　　但他同時坦言，目前各地對派駐機構(gòu)的改革依然處于摸著石頭過河階段，各地派駐紀(jì)檢監(jiān)察干部在實踐工作中遇到的矛盾依然很多，困難依然不小。“派而同流，駐而合污”現(xiàn)象時有發(fā)生，派駐干部統(tǒng)管不易、交流困難；統(tǒng)派統(tǒng)管標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏獎懲激勵機制，不少派駐干部是在憑黨性、憑良心干活。按片設(shè)立“大紀(jì)檢組”雖然便于監(jiān)督，但職級不好解決，對所在片各點的情況也容易若明若暗。這些問題有待于在深化改革中不斷解決。

　　李永忠表示，目前紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)力推的派駐和巡視工作，其核心都是變“同體監(jiān)督”為“異體監(jiān)督”，從而加強黨內(nèi)監(jiān)督的效果。“有效的監(jiān)督，其前提必須是不同的體。”李永忠說，“對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，不是不相信同級黨組。而是遵循監(jiān)督原理、監(jiān)督規(guī)律的必然之選。因為再好的刀，也砍不著自己的刀把；再好的外科醫(yī)生，也難以給自己動大手術(shù)。只有對當(dāng)前普遍存在的監(jiān)督者與被監(jiān)督者混為一體的現(xiàn)象，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行改革，使同體監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楫愺w監(jiān)督，才能形成有效的監(jiān)督制衡力和科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。”

　　他指出，派駐機構(gòu)改革是在現(xiàn)有體制下對異體監(jiān)督的小嘗試，能起到偵察兵和打前站的作用，是權(quán)宜之計。“要根治目前廣泛存在的‘一把手’權(quán)力過分集中和難以監(jiān)督的問題，必須對黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真改革，解決‘議行合一’這一老大難問題。特別要通過黨代會常任制改革的深化，以實現(xiàn)黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效分離，從而找到加強黨內(nèi)監(jiān)督，發(fā)展黨內(nèi)民主的有效實現(xiàn)形式。”

　　“令人鼓舞的是，不僅建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)等觀點已經(jīng)寫進(jìn)黨的重要報告，而且在2008年的第十七屆中央紀(jì)委二次全會上，胡錦濤總書記在講話中也首次提到了‘監(jiān)督的制衡力’這一概念。這都說明，黨中央對于建立健全科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)是認(rèn)同的，對更好地加強監(jiān)督的嘗試是贊成的、鼓勵的。”李永忠說。

　　鏈接

　　派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理的作用

　　對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，有利于派駐機構(gòu)保持相對的獨立性，增強其權(quán)威性，強化派駐機構(gòu)的監(jiān)督檢查職能，逐步完善對權(quán)力的監(jiān)督制約機制。這項改革，對于充分發(fā)揮派駐機構(gòu)的職能作用，切實加強對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，具有十分重要的意義。

　　派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理帶來的變化

　　強化了監(jiān)督職責(zé)。過去派駐機構(gòu)也有對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，但在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，派駐機構(gòu)難以充分發(fā)揮監(jiān)督的職能作用。實行統(tǒng)一管理后，進(jìn)一步明確和強化了派駐機構(gòu)對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督職責(zé)，并把監(jiān)督作為派駐機構(gòu)第一位的職責(zé)，把派駐機構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)的情況，作為考核派駐機構(gòu)工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，這樣就強化了派駐機構(gòu)的監(jiān)督職能；

　　加大了查辦案件力度。實行統(tǒng)一管理后，派駐機構(gòu)的業(yè)務(wù)工作由上級紀(jì)檢監(jiān)察部門直接領(lǐng)導(dǎo)，重要情況和問題直接向上級紀(jì)檢監(jiān)察部門請示、報告，這樣更有利于派駐機構(gòu)充分發(fā)揮職能作用，加大查辦案件的工作力度。

　　中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機構(gòu)去年核實違紀(jì)線索471件

　　2009年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機構(gòu)查辦違紀(jì)違法案件工作取得新進(jìn)展，全年受理信訪舉報35466件，初步核實違紀(jì)線索471件，立案96件，結(jié)案80件，給予黨政紀(jì)處分87人。

　　2009年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機構(gòu)還指導(dǎo)駐在部門機關(guān)紀(jì)委及所屬系統(tǒng)查辦案件543件，協(xié)調(diào)辦案269件。絕大多數(shù)派駐機構(gòu)建立了案件線索集中管理制度和案件線索集體排查制度，案件管理更加規(guī)范。

　　三門峽市推行“大紀(jì)檢組”模式

　　河南省三門峽市撤銷對所駐在單位的一對一派駐，實行完全獨立于駐在單位的“大紀(jì)檢組”制，紀(jì)檢組的規(guī)格由原來的副縣級提升為正縣級。

　　所謂“大紀(jì)檢組”模式的具體內(nèi)容是：市紀(jì)委、監(jiān)察局撤銷原有的“一對一”派駐紀(jì)檢組，成立10個大紀(jì)檢組，覆蓋全市63個設(shè)黨組的工作部門及直屬事業(yè)單位等。每組負(fù)責(zé)6至7個單位。紀(jì)檢組由現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)改為紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，力圖改變過去存在的隸屬駐在部門、監(jiān)督難等弊端。

　　深圳推進(jìn)基層派駐機構(gòu)改革

　　深圳市寶安區(qū)將全區(qū)10個街道紀(jì)工委、監(jiān)察室進(jìn)行整合，成立7個派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，實行在街道分片派駐，在區(qū)直機關(guān)按職能部門派駐，由區(qū)紀(jì)委（監(jiān)察局）垂直管理，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組工作重點集中在辦案、糾風(fēng)和監(jiān)督三方面。

　　改革以“整合力量、統(tǒng)一管理”為主線。與改革前相比，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)將帶來“四大變化”：整合監(jiān)督力量。將全區(qū)10個街道紀(jì)工委、監(jiān)察室的行政編制進(jìn)行整合，不增加機構(gòu)、不增加編制、不增加人員。實行直接領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局對7個派出機構(gòu)實行直接領(lǐng)導(dǎo)，對各派出機構(gòu)的業(yè)務(wù)工作和干部實行統(tǒng)一管理。強化監(jiān)督職能。突出專業(yè)化、規(guī)范化、制度化監(jiān)督，加強對區(qū)直部門、街道黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，加強對有關(guān)領(lǐng)域權(quán)力運行的監(jiān)督。確保工作成效。設(shè)置派駐機構(gòu)后，街道、區(qū)直單位和有關(guān)領(lǐng)域的反腐倡廉建設(shè)應(yīng)切實得到加強，尤其是加強對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督。

　　對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理主要是對派駐機構(gòu)的業(yè)務(wù)工作、干部工作實行統(tǒng)一管理，這既是派駐機構(gòu)充分履行監(jiān)督職責(zé)的主要條件，也是派駐機構(gòu)充分發(fā)揮作用的體制保障和組織保障。（記者　姜潔）

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