編者按：11月23日，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》（國發(fā)﹝2016﹞64號），明確了“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)總體思路、基本目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，提出了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的時(shí)間表和路線圖，是未來五年各地區(qū)各部門推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作的行動指南。近日，國家發(fā)展改革委地區(qū)司組織有關(guān)專家撰寫“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃系列解讀文章，敬請關(guān)注。

　　“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃專家系列解讀之一：

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)移就業(yè)“雙輪驅(qū)動”確保有勞動能力貧困人口實(shí)現(xiàn)增收脫貧

　　近日，國務(wù)院印發(fā)實(shí)施《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)移就業(yè)雙輪統(tǒng)籌驅(qū)動，突出“造血式扶貧”，是《規(guī)劃》的重大亮點(diǎn)，也是新階段我國實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的重要舉措，是解決貧困人口生存和發(fā)展問題的根本出路，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)以及農(nóng)民現(xiàn)代化的重要支撐。

　　一、瞄準(zhǔn)有勞動能力貧困人口，謀可持續(xù)增收脫貧之路

　　20世紀(jì)80年代中期以來，我國政府開始有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模地開展農(nóng)村扶貧開發(fā)，特別是黨的十八大以來，黨中央把扶貧開發(fā)擺到治國理政的重要位置，納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局進(jìn)行決策部署。2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想，隨后不斷對這一重要思想進(jìn)行闡釋和豐富，推動了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地。目前，我國已經(jīng)形成專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的扶貧開發(fā)工作格局，《規(guī)劃》中具體化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、兜底保障、社會扶貧等方式與途徑，這些方式與途徑最終目的都是為了實(shí)現(xiàn)貧困人口向非貧困人口的轉(zhuǎn)移。對于有勞動能力的農(nóng)村貧困人口來講，脫貧的方式無外乎通過農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)就地脫貧和向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)以外轉(zhuǎn)移就業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧兩種。為此，《規(guī)劃》將產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧和轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧作為提升造血功能的戰(zhàn)略途徑，對其發(fā)展重點(diǎn)和主要措施進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)。

　　二、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，挖掘內(nèi)部增收潛力

　　農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧是由政府、企業(yè)、農(nóng)戶多方主體共同參與的開發(fā)式扶貧，其目的是把農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)結(jié)合起來，既促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展，又幫助農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中獲得相對穩(wěn)定的收入，增強(qiáng)其脫貧能力。多項(xiàng)跨國評估顯示，對于有效脫貧的作用，源于農(nóng)業(yè)的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長，至少是源于非農(nóng)業(yè)的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的2倍，在我國農(nóng)業(yè)帶來的總體經(jīng)濟(jì)增長對于脫貧的作用比非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高出3.5倍。從微觀層面來講，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)相對投資少、技術(shù)水平要求低，且覆蓋面大，帶動范圍廣的特點(diǎn)，能使貧困農(nóng)戶直接受益；從宏觀層面來講，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有助于形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色拳頭產(chǎn)品，通過農(nóng)民合作組織、龍頭企業(yè)等市場主體的帶動，促進(jìn)資金、土地、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動重組，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

　　《規(guī)劃》提出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧的戰(zhàn)略方向，即立足貧困地區(qū)資源稟賦，以市場為導(dǎo)向，充分發(fā)揮農(nóng)民合作組織、龍頭企業(yè)等市場主體作用，建立健全產(chǎn)業(yè)到戶到人的精準(zhǔn)扶持機(jī)制，使貧困人口勞動技能得到提升，貧困戶經(jīng)營性、財(cái)產(chǎn)性收入穩(wěn)定增加。《規(guī)劃》設(shè)計(jì)了“3+2”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧的戰(zhàn)略框架，“3”是指農(nóng)林產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)和電商產(chǎn)業(yè)三股地區(qū)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動力，“2”是指資產(chǎn)收益、科技帶動兩個(gè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的促進(jìn)要素。一是發(fā)展農(nóng)林產(chǎn)業(yè)，筑牢基礎(chǔ)。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)是貧困地區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，涉及對象廣、涵蓋面大，具有非常好的益貧性，特別是加快形成農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，有助于使貧困戶從中直接受益，帶動當(dāng)?shù)刎毨�人口就地就近就業(yè)。二是發(fā)展電商產(chǎn)業(yè)，尋找出口。《規(guī)劃》將農(nóng)村電子商務(wù)納入扶貧開發(fā)工作體系，作為精準(zhǔn)扶貧的重要載體，引導(dǎo)電商平臺企業(yè)拓展農(nóng)村業(yè)務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺建設(shè)，提升貧困戶運(yùn)用電子商務(wù)創(chuàng)業(yè)增收的能力。三是發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)融合。“旅游+”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展模式是適應(yīng)當(dāng)今市場需求，整體推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體系的重要途徑；也是完善農(nóng)村利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會利益均衡分配的重要手段。四是資產(chǎn)盤活，激發(fā)活力。喚醒長期沉睡的“三農(nóng)”資產(chǎn)，是我國扶貧工作的革命性探索和嘗試，可以為扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必要的生產(chǎn)要素，激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。《規(guī)劃》提出建立健全持股貧困戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分享資產(chǎn)收益的分配機(jī)制，讓貧困人口分享資源開發(fā)收益。五是科技引領(lǐng)，提檔升級。科技能夠多方面促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，降低生產(chǎn)成本，是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展、提檔升級的關(guān)鍵促進(jìn)要素。《規(guī)劃》提出圍繞貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)的全鏈條技術(shù)需求，加大新品種、新技術(shù)、新成果的開發(fā)、引進(jìn)、集成、試驗(yàn)、示范力度，帶動貧困人口脫貧。

　　三、轉(zhuǎn)移就業(yè)，拓展外部增收空間

　　就業(yè)是民生之本，促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)是其中的重要內(nèi)容。通過勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高貧困人口素質(zhì)，提高農(nóng)民群眾自我積累、自我發(fā)展能力，增強(qiáng)其就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，把人口壓力轉(zhuǎn)化為資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)人口資源向人力資本的有效轉(zhuǎn)變，這是加快貧困農(nóng)民脫貧致富步伐的有效途徑。職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)是目前我國提升貧困勞動力受教育水平、促進(jìn)貧困人口向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)外轉(zhuǎn)移就業(yè)最重要的手段。據(jù)《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書介紹，培訓(xùn)貧困家庭勞動力中80%以上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，接受培訓(xùn)的勞動力比沒有接受培訓(xùn)的勞動力月工資可提高300至400元人民幣。勞動力培訓(xùn)在幫助貧困地區(qū)勞動力實(shí)現(xiàn)就業(yè)和增加收入的同時(shí)，也可以使他們學(xué)到新技術(shù)，接觸新觀念，增強(qiáng)自信心。

　　促進(jìn)農(nóng)村貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè)，幫助貧困人口通過就業(yè)獲得收入，既是脫貧重要途徑之一，也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要任務(wù)。目前，農(nóng)村貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè)面臨諸多困難和挑戰(zhàn)：一是隨著我國經(jīng)濟(jì)增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整加快、新舊產(chǎn)能轉(zhuǎn)換，不可避免會出現(xiàn)崗位需求減少的情況，農(nóng)村貧困勞動力外出就業(yè)難度加大；二是隨著企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，對勞動者職業(yè)素質(zhì)的要求越來越高，但農(nóng)村勞動力職業(yè)素質(zhì)仍然總體偏低，與企業(yè)用工需求還存在很大的差距；三是很多轉(zhuǎn)移就業(yè)貧困人口的社會保險(xiǎn)基本權(quán)益還沒有得到有效保障，受經(jīng)濟(jì)下行影響，一些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，效益下降，資金緊張，侵害農(nóng)民工權(quán)益問題可能反彈；四是城市面向農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給不足，子女就學(xué)、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生等問題還比較突出。

　　為此，《規(guī)劃》強(qiáng)化了“職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、權(quán)益維護(hù)”三位一體的轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧工作模式，明確了轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧的戰(zhàn)略方向，即加強(qiáng)貧困人口職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，保障轉(zhuǎn)移就業(yè)貧困人口合法權(quán)益，開展勞務(wù)協(xié)作，推進(jìn)就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，促進(jìn)已就業(yè)貧困人口穩(wěn)定就業(yè)和有序?qū)崿F(xiàn)市民化、有勞動能力和就業(yè)意愿未就業(yè)貧困人口實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。一是開展職業(yè)培訓(xùn)，《規(guī)劃》提出了通過開展差異化技能培訓(xùn)、整合培訓(xùn)資源、創(chuàng)新培訓(xùn)方式等進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)、崗位技能提升培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高貧困家庭農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)精準(zhǔn)度、針對性和有效性。二是就業(yè)服務(wù)能力，《規(guī)劃》提出了輸入地政府應(yīng)對已穩(wěn)定就業(yè)的貧困人口予以當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ稀㈦S遷子女就學(xué)和享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)等政策支持；依托東西部對口協(xié)作機(jī)制和對口支援工作機(jī)制，提高勞務(wù)輸出組織化程度，提升就業(yè)服務(wù)能力；將貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè)與產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，支持貧困戶自主創(chuàng)業(yè)，鼓勵發(fā)展居家就業(yè)等新業(yè)態(tài)，促進(jìn)就地就近就業(yè)。三是加強(qiáng)權(quán)益維護(hù)，《規(guī)劃》明確提出轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該為外出務(wù)工的貧困人口提供法律援助。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)移就業(yè)是實(shí)現(xiàn)貧困人口向非貧困人口轉(zhuǎn)移快車的兩個(gè)輪子，通過農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的壯大增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的吸引力，防止出現(xiàn)農(nóng)村空心化趨勢；同時(shí)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，從事農(nóng)村產(chǎn)業(yè)貧困人口的素質(zhì)和經(jīng)營管理能力得到了提升，為轉(zhuǎn)移就業(yè)提供高素質(zhì)后備軍。富余勞動力的轉(zhuǎn)移為貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化提供了可能，外出就業(yè)貧困人口可以為家鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)提供有用的市場與技術(shù)信息，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也可以為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供新鮮血液。二者相輔相成、缺一不可，必須實(shí)施“雙輪驅(qū)動”，凝心聚力打好“組合拳”，多管齊下拔“窮根”，確保有勞動能力貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增收脫貧。（唐華俊中國工程院院士、農(nóng)業(yè)部黨組成員、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院院長）