《中國經濟周刊》 記者 謝瑋 丨 北京報道

　　(本文刊發于《中國經濟周刊》2017年第16期)

　　4月6日，住房城鄉建設部和國土資源部發布了《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》(下稱《通知》)，《通知》要求，要合理安排住宅用地供應，對住房供求矛盾突出、房價上漲壓力大的城市要合理增加住宅用地特別是普通商品住房用地供應規模，去庫存任務重的城市要減少以至暫停住宅用地供應。

　　業內普遍認為，此次在土地供應側放出“大招”，與需求端“雙管齊下”，可以看出政策制定層面對遏制房價上漲的決心。

　　土地供應新節奏會對市場帶來什么樣的影響？ “缺地”的一線城市能否做到供應放量？能為還沒買房的年輕人松一松緊繃的神經嗎？

　　房地產調控供給側長效機制“破冰”

　　房企人士：《通知》是抑制樓市泡沫的“真招”

　　“原來國土部門用土地供應的方式參與房地產調控是被動的，這一次是主動的。它充分體現了分城、分類調控的精神。從供給端發力房地產調控。”北京大學房地產法研究中心主任樓建波對《中國經濟周刊》記者表示。

　　“這份文件比我們預想的要更超前，它把握住了行業癥結，思路和方法很對，就看地方政府能否落實。”新城控股(601155.SH)副總裁歐陽捷對《中國經濟周刊》記者直言，“我們一直在談供給側改革，但去年的房地產調控政策全部是尋求在需求側解決問題。”

　　“打壓需求是因為供給不足，特別是在房價上漲過快的城市供給嚴重不足。我們統計了許多城市過去幾年的發展狀況，普遍的現象是城市銷售面積連續幾年(少則4年，多則10年)超過批準上市面積。”歐陽捷直言，長期來看，唯有用增加供應來均衡市場供需。

　　在歐陽捷看來，這份文件非常值得稱道，其核心是兩點：供給側改革與預期管理。“可以毫不夸張地說，這份文件開啟了房地產供給側改革的大幕，推出了抑制樓市泡沫的‘真招’。”他進一步表示，多供地才能降低供不應求的市場預期，進而抑制房價上漲預期，減緩因擔心房價上漲而提前入市搶購形成的“共振”。

　　受訪專家也普遍認為，這次政策明確了庫存與土地供應的關系，明確了市場土地供應的節奏，是房地產調控供給側長效機制的破冰之舉。

　　改變供地節奏受制于哪些因素？

　　地方政府是否愿意放棄土地財政？征地拆遷成本能否控制？

　　《通知》規定，各地要根據商品住房庫存消化周期，適時調整住宅用地供應規模、結構和時序，對消化周期在36個月以上的，應停止供地；36至18個月的，要減少供地；12至6個月的，要增加供地；6個月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節奏。

　　其實在今年年初，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上就已明確提出，今年將對房價上漲壓力大的城市合理增加土地供應，調整用地結構，提高住宅用地比例，對去庫存壓力大的三四線城市要減少以至暫停住宅用地供應。

　　按照《通知》的標準，根據易居研究院發布的2017年2月70城住宅庫存數據，以北京、上海、廣州、蘇州、南京為代表的大多數熱點城市，都應加大住宅用地供應力度。而廈門、貴陽、哈爾濱等城市需要減少住宅用地供應，深圳則可以維持現狀。

　　“判斷庫存有個公式，是住建部門根據實際的房屋登記、房屋預售摸底，要求各地編計劃的時候與住建、發改委溝通參照這個來制定。鼓勵大家盡量科學，不能你說多少就多少。” 一位土地市場觀察人士對《中國經濟周刊》記者表示。

　　那么，這一政策能否顯著改變各地的供地節奏？

　　“問題之一便是地方政府有沒有替代土地出讓金的財政收入。”樓建波對《中國經濟周刊》記者表示，政策發揮作用仍受條件制約。土地資源客觀上是有限的，一二線城市大規模加快供地的制約因素更多一些。有些城市應該繼續供地，但不一定能供得出來。而有些城市如果完全停止供地，對其地方財政也是一個考驗。

　　“現在供地還是挺費勁的。”上述觀察人士直言，國有經營性建設用地使用權實行“凈地”出讓，征地拆遷成本高，政府拆不動，委托開發商，又沒有利潤。非得要那么多，只能挑好供的，選擇郊區供地。

　　“分類調控的指導非常有價值。給出了土地供應的目標，調控目標，同時又給出了供應可操作性的方案，適時調整住宅用地供應規模、結構和時序，可操作性非常強、非常明確。”歐陽捷表示，至于地方政府是否嚴格執行和落實還要打一個問號。供地是地方政府的責任，因此中央政府把調控房價的責任落實在地方政府身上。

　　“有人說，地方政府沒有指標，但很多人想不到的是，有的地方政府居然還主動申請減少供地指標。”歐陽捷說，“不按《通知》規定的根據庫存調整供地規模，可能會導致房價上漲壓力過大，或者導致去庫存不利，住建部就可能約談地方政府。有些城市的地方政府被約談了三五次。”

　　記者注意到，2013年8月和11月，南京、武漢、廈門等漲幅居前的二線城市曾兩次被住建部約談。

　　2000多個供地主體自己定位，北京率先動作

　　北京住宅供地連續4年大幅下降，能否完成計劃目標存疑

　　此外，《通知》提出，各省級國土資源主管部門要按照“五類”(顯著增加、增加、持平、適當減少、減少直至暫停)調控目標，將地級以上城市、地州盟所在地和百萬人口以上縣(縣級市)的計劃實施情況，每半年匯總一次報國土資源部。2017年6月底前，這些地區應編制完成住宅用地供應中期(2017—2021年)規劃和三年(2017—2019年)滾動計劃，并向社會公布。

　　上述觀察人士認為，《通知》所提出的土地供應分類調控目標，是近期土地政策的主線。國土部要求各地在編制住宅用地供應計劃時，明確自己當年屬于哪一類，“給自己找個定位”。

　　前述觀察人士介紹， 此前，國土部已經要求各地將土地供應計劃及調控目標上報。2016年有300余個地市上報，今年將大面積鋪開，包括地級以上城市、地州盟所在地和百萬人口以上縣(縣級市)在內，2000多個供地主體都要上報。

　　4月6日，就在“供地新政”發布后的第二天，北京市就公布了5年住宅供地計劃。

　　根據《北京市2017—2021年及2017年度住宅用地供應計劃》，今后5年供應住宅用地6000公頃，保障150萬套住房建設需求。其中包括產權類住房100萬套，租賃住房50萬套。2017年住宅用地供應1200公頃。這一指標比年初披露的計劃翻了一倍。

　　此外，北京還將集體建設用地納入5年供地計劃，數量達1000公頃，占總計劃供地量的六分之一。此前，雖然從2012年起北京試點集體建設用地建公租房，但多年來并未大規模鋪開。

　　歐陽捷認為，北京非常明智地修正了不久前剛剛發布的“住宅用地供應計劃減少50%、商品住宅用地供應計劃減少70%”的計劃。新發布的5年供地計劃提出，“供應住宅用地6000公頃，保障150萬套住房建設需求”。如果這一計劃得以落實，不僅改變了超大、特大城市“減量化供應土地”的思路，進而逆轉供求失衡、房價上漲預期，相信更多城市會迅速跟進。

　　不過，北京的宅地供應計劃能否完成仍待考驗。

　　事實上， 從2013年到2016年，北京住宅供地分別為1357公頃、900公頃、1002公頃和219公頃，下降趨勢明顯。長江證券一份研報顯示，北京近年來其他各類土地計劃供應完成率均不高，2016 年的住宅和商品住宅供應完成率僅有 39%和 12%。

　　當然，計劃無法完全落地或者是因為計劃數字較高。“可能實際落實情況更接近于年初的數據，但從引導預期角度來看，應當讓市場有地價穩定預期。”前述觀察人士表示。

　　歐陽捷亦對《中國經濟周刊》記者表示，“上海歷年的土地供應計劃基本上完成率應該在90%以上，但是它的供應計劃比較少。”

　　熱點城市真的缺地嗎？

　　住房總量數據不明或導致

　　“假缺地”

　　事實上，鼓勵盤活存量、保護耕地，推動建設用地減量化發展或零增長是土地供應的政策基調。如北京、上海等一線城市，其規劃中的建設用地規模都將處于減少態勢。

　　2016年10月，國土部會同國家發改委聯合印發指導意見，對“十三五”內單位國內生產總值建設用地下降20%的目標要求分解到各省(區、市)。

　　新城控股副總裁歐陽捷對《中國經濟周刊》記者表示，主觀上地方政府并不愿意放棄饑餓營銷帶來的土地單產更大價值，客觀上核心城區可供土地稀缺，而控制城市邊界的國策又限制了城市建設攤大餅的老路，所以一二線城市的住宅用地供應幾乎是逐年下降的。

　　“在東部沿海地區，環渤海、珠三角、長三角等熱點地區積極推動建設用地減量化發展。但這些城市本身是需要增加土地供應的，人口在增加，需求在增加，城市發展需要用地，道路、綠化、市政公用、產業、住房都需要用地。”他說。

　　在前述土地市場觀察人士看來，熱點城市土地稀缺與否，還應當看供需關系。

　　事實上，各地住房總量這一數據卻并不明確。目前，除深圳外，一二線熱點城市均未公布這一數據。

　　“市場供應包括新供的和存量的，存量的已經有很多了。但由于分配不均衡，有些人可能持有幾十套甚至上百套住房，另一些人卻沒有住房，導致房屋空置率較高，房屋沒有形成有效的供應，剛需沒有得到有效保障。在這種情況下，缺地就相當于‘假缺地’。”上述觀察人士直言，目前，依然是通過加大供地解決新增的房源需求，因此總感覺大城市的地不夠用。

　　值得一提的是，國土資源部正在加快推進不動產統一登記工作，力爭今年年底前，所有市縣全部接入國家級信息平臺，全面實現不動產登記“四統一”。屆時，各地住房總量數據將一目了然。

　　除了深圳，

　　沒有哪個城市真正“缺地”？

　　“現在談到房地產問題，大家都有些大而化之，簡單地去區分一二三四線城市。北上廣深即便有很多共性，區別也很多，不能簡單地下結論。”北京大學房地產法研究中心主任樓建波表示。

　　受訪專家普遍認為，房地產市場要因城施策，一線城市住宅供地的現狀和問題還需具體分析，“除了深圳，大概沒有那個城市真正缺地。”

　　“深圳比較特殊。”有分析人士對《中國經濟周刊》記者表示，其特殊性體現在兩個方面：首先，深圳是全國唯一全部土地歸國家所有，不存在集體土地的市。其次，其城市開發程度基本飽和，基本上沒有存量的、可供新開發的建設用地，即便是每年新增建設用地指標也不會用。該分析人士表示，因此深圳只能通過土地整備、城市更新等方式進行供地，對存量建設用地進行節約、集約開發，盤活存量。

　　而具體到廣州，中山大學銀行研究中心副主任、深圳市房地產研究中心主任助理李宇嘉撰文指出，通過廣佛一體化，廣州也探索出突破建設用地限制，擴大供地和樓市半徑的路子。目前，廣佛之間開通了5條地鐵線，2015年，佛山商品房銷售1421萬平方米，超過廣州、深圳，廣東省內居第一，60%為廣州居民購買，其房價僅為廣州的一半。

　　“廣州城市群發展得較好，周邊的佛山、東莞等小城市供地有替代效應。”上述分析人士表示，“可以將廣州理解為大都市的一個區，某城區不供地，其他城區可大量供地，起到了替代的作用。”

　　就上海的情況而言，“上海還是存在集體土地的，還存在征收的可能性。”歐陽捷對《中國經濟周刊》記者分析稱，核心區整理出一塊地確實不容易，城郊供地也不現實，城市發展不能延續“攤大餅”的方式。從客觀上講，可供的土地確實還是有限的。

　　其他熱點城市情形如何？易居研究院統計數據顯示，包括鄭州在內的6個城市在過去6個月的平均去庫存周期都在6個月以下，屬于“必須顯著增加供地且加快節奏”的城市。

　　鄭州市國土資源局披露的信息顯示，未來3年，鄭州市區計劃供應住宅用地2400公頃，約合3.6萬畝。根據《鄭州市市本級2017年度國有建設用地供應計劃》，今年鄭州計劃供應住宅用地843公頃，約合1.26萬畝。這將有助于加大住宅用地供應力度，穩定市場預期。

　　“鄭州還有大量的土地可供。” 建業地產股份有限公司董事局主席胡葆森對《中國經濟周刊》記者表示，建業地產土地儲備城市分布中，鄭州占34.67%。在他看來，新的政策市場估計還要適應一段時間。接下來的兩到三個月，期待各地政府拿出具體的供地規劃。

　　缺地城市去哪兒找地？

　　發展二級市場、土地整治、跨省占補平衡、擴大容積率

　　那么，熱點城市應該去哪兒找地？

　　3月24日，博鰲亞洲論壇2017年年會期間，北京大學國家發展研究院院長姚洋表示，我國建成區面積只有5萬平方公里，占國土面積數字不大，提高土地的供給量對抑制房價作用極小，在土地供應彈性比較小、需求彈性比較大的情況下，抑制需求更有效。要控制房價，最簡單的辦法是擴大容積率。

　　“不能為了解決供地的問題，其他方面就不管了。比如永久性基本農田的保護、建設用地指標限制，城市空間規劃的制約等等。” 樓建波表示。

　　他認為，應當在遵守法律法規的前提下，在條件允許的情況下新增建設用地。“大力發展二級市場，盡量把存量土地更有效率地應用起來，這是一條出路。另外，棚戶區改造、城區土地整理等方面還是有潛力可挖，這方面可以再出一些政策。”

　　在北京公布的供地計劃中，值得注意的是，將集體經營性建設用地納入供地計劃，數量達1000公頃，占總計劃供地量6000公頃的六分之一。

　　前述分析人士對《中國經濟周刊》記者表示，“此前，集體經營性建設用地最多也是用于工業、倉儲、商服等，如今提出開展集體建設用地納入供地計劃，算是政策上開了個口子，也體現了國有土地與集體土地‘同地同權同價’的原則。”

　　“一線城市增加供地，主要還是靠盤活存量。”前述土地市場觀察人士認為，通過低效利用的棚戶區改造，舊廠房、舊城區的土地整治實現供應。當然，土地供應還有一個周期，一般情況下，當年投放市場的土地，必須是兩三年前已經規劃的，前期開發條件已經成熟。

　　2月中旬，國土部部署完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點工作，全面啟動試點工作。國土部副部長王廣華表示，完善土地二級市場是推進供給側結構性改革的重要舉措，目標是建立起產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全的土地二級市場，著力完善土地二級市場規則、健全服務和監管體系，提高節約集約用地水平。

　　“二級市場以前就有，沒有很規范的操作程序，完全是純自然地在發展。” 上述觀察人士對《中國經濟周刊》記者表示，如今實施試點方案，也是想通過這個時點對二級市場加強規范。

　　也有觀點認為，今年年初公布的《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》解禁跨省占補平衡，探索補充耕地國家統籌，為缺地的熱點城市解決住宅用地供應開了一扇窗。

　　方正證券首席經濟學家任澤平表示，中央重啟該政策、探索補充耕地國家統籌，意味著耕地后備資源嚴重匱乏、補充耕地能力嚴重不足的東部沿海省份可通過“購買”外省耕地占補平衡指標，增加經濟社會發展所需的建設用地。