專家：中國(guó)應(yīng)建立一整套保護(hù)國(guó)貨的法律體系

　　《政府采購法實(shí)施條例(征求意見稿)》中關(guān)于國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)條款引發(fā)熱議。與大多希望進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)條款的期待不同，有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)加入《WT O政府采購協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱WT O G PA )是大勢(shì)所趨，而采購國(guó)貨的規(guī)定與該協(xié)定相悖，國(guó)貨優(yōu)先的原則也勢(shì)必懸空。

　　對(duì)此，專家表示，購買國(guó)貨是W T O G PA的例外，不是貿(mào)易保護(hù)主義，并且，即使加入W T O G PA也不會(huì)對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，但亟須借鑒其他國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)建立一整套保護(hù)國(guó)貨的法律體系。

　　購買國(guó)貨是W TO G PA的例外

　　“過去的一年，可能是世界各國(guó)討論政府采購‘國(guó)貨’問題最熱鬧的一年。”北京市遼海律師事務(wù)所高級(jí)律師谷遼海說。

　　去年12月，日美歐34個(gè)經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合抗議我國(guó)擬對(duì)進(jìn)入《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》產(chǎn)品在政府采購活動(dòng)中進(jìn)行扶持的有關(guān)政策。這已不是孤例。去年6月，國(guó)家發(fā)改委等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決策部署、進(jìn)一步加強(qiáng)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管工作意見的通知》，強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目屬于政府采購，應(yīng)當(dāng)采購本國(guó)產(chǎn)品，也引來諸多責(zé)難。

　　南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示，購買國(guó)貨本質(zhì)上是在政府采購領(lǐng)域?qū)��?guó)外供應(yīng)商給予歧視待遇，很容易被作為保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的非關(guān)稅壁壘。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家T rionfetti通過一個(gè)簡(jiǎn)單的模型證明了歧視性政府采購政策并不必然構(gòu)成貿(mào)易壁壘：當(dāng)政府采購需求低于國(guó)內(nèi)產(chǎn)出時(shí)，歧視性政府采購政策使政府對(duì)外國(guó)產(chǎn)品的需求轉(zhuǎn)移到私人市場(chǎng)需求；只有當(dāng)政府采購需求高于國(guó)內(nèi)產(chǎn)出時(shí)，歧視性政府采購政策才會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)產(chǎn)量上升，部分地取代進(jìn)口，從而改變自然狀態(tài)下的國(guó)際貿(mào)易分工。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安還指出，“購買國(guó)貨”制度是政府采購法中重要制度之一，從國(guó)際上實(shí)行政府采購制度的國(guó)家來看，沒有一個(gè)國(guó)家的政府采購市場(chǎng)是完全開放的。

　　2009年2月17日美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了7870億美元的經(jīng)濟(jì)刺激方案，即《2009年美國(guó)復(fù)興與再投資法案》，其中就包括“著名”的“購買美國(guó)貨”條款。對(duì)此，美國(guó)方面解釋說，該經(jīng)濟(jì)刺激法案中的“購買美國(guó)貨”條款只限于政府采購，而且各國(guó)普遍都有類似的“政府采購法”。

　　的確，購買國(guó)貨已經(jīng)成為許多國(guó)家政府采購法的基本原則之一。除美國(guó)外，阿根廷、日本、韓國(guó)、泰國(guó)、波蘭、澳大利亞、馬來西亞等許多國(guó)家都有類似的規(guī)定，購買國(guó)貨原則已經(jīng)成為多數(shù)國(guó)家所遵循的國(guó)際慣例。

　　“購買國(guó)貨是WT O G P A的例外 。 ” 谷 遼 海 介 紹 說 ，G P A是WT O框架下的一項(xiàng)諸邊協(xié)議(并非多邊協(xié)議)，系自愿簽署、自愿接受約束的行為規(guī)范，不屬于強(qiáng)制性的協(xié)定。沒有簽署此類協(xié)定的，即便屬于W T O成員，在政府采購領(lǐng)域的貿(mào)易壁壘均系符合國(guó)內(nèi)和國(guó)際法律規(guī)范的行為，不屬于《W T O協(xié)定》的管轄范圍，更不屬于應(yīng)當(dāng)受到譴責(zé)的違法行為。

　　他進(jìn)一步解釋說：“換言之，各成員在公共采購市場(chǎng)可以實(shí)施保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)和本國(guó)供應(yīng)商的優(yōu)惠政策，對(duì)他國(guó)產(chǎn)品和供應(yīng)商進(jìn)行歧視完全符合國(guó)際慣例，不應(yīng)當(dāng)受到他國(guó)政府的指責(zé)。”要求加盟WT O G PA的WT O成員，不一定全部接受W T O G PA對(duì)采購主體和采購客體的管轄范圍，如果 在 加 盟 的 清 單 中 ， 沒 有 列 入W T O G PA附錄一的各個(gè)附件中，則不屬于WT O G P A的調(diào)整內(nèi)容。因此，對(duì)W T O G PA或多或少的承諾內(nèi)容并不悖于《W T O協(xié)定》的規(guī)則。

　　加入W TO G PA不會(huì)對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害

　　自從中國(guó)開始加入W T O G PA的談判后，也有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)內(nèi)企業(yè)絕對(duì)不是W T O G PA成員供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，中國(guó)加入后必然會(huì)對(duì)民族產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害。

　　“實(shí)際上，這些都是對(duì)世界貿(mào)易組織政府采購國(guó)際規(guī)則的誤解。”谷遼海說，從W T O G PA各成員以往的政府采購規(guī)模來看，加入W T O G PA后，納入W T O G PA管轄范圍進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的，通常情況下，在各個(gè)成員政府采購規(guī)模中均沒有超過10%的比例，在世界范圍競(jìng)爭(zhēng)的采購項(xiàng)目非常有限。

　　他進(jìn)一步分析認(rèn)為，相反，倘若加入W T O G PA，中國(guó)的供應(yīng)商不僅只是享有國(guó)內(nèi)一個(gè)政府采購市場(chǎng)，而是可以參與WT O G PA所有41個(gè)成員的政府采購市場(chǎng)，其政府采購規(guī)模每年約有4萬億元人民幣，這必將給國(guó)內(nèi)供應(yīng)商帶來極大的商業(yè)機(jī)會(huì)。

　　以 美 國(guó) 為 例 ， 美 國(guó) 不 僅 是W T O G PA早期簽署國(guó)之一，也是許多自由貿(mào)易協(xié)定的簽署國(guó)。這些貿(mào)易協(xié)定的覆蓋范圍，通常在兩個(gè)方面，聯(lián)邦政府采購仍然可以關(guān)照本國(guó)產(chǎn)品和供應(yīng)商，一是采購門檻金額之外的采購項(xiàng)目，凡是沒有達(dá)到要求采購限額 的 ， 聯(lián) 邦 政 府 采 購 均 不 屬 于WT O G PA、FT A、N A FT A等各貿(mào)易協(xié)定的覆蓋內(nèi)容，各采購機(jī)構(gòu)必須遵守政府采購公共政策，優(yōu)先照顧本土產(chǎn)業(yè)的需要和發(fā)展。再者便是貿(mào)易協(xié)定明確排除的承諾內(nèi)容。除了采購限額的約束，通常情況下，各貿(mào)易協(xié)定均有例外規(guī)定，也就是對(duì)于應(yīng)當(dāng)適用的內(nèi)容排除管轄范圍。凡是屬于被排除不適用的采購項(xiàng)目，即便達(dá)到或者超過前述采購門檻金額的，均可以保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)。比如，為小型企業(yè)預(yù)留的采購項(xiàng)目、最終產(chǎn)品用于轉(zhuǎn)售的采購等。

　　建立一整套保護(hù)國(guó)貨的法律體系

　　“目前關(guān)于購買國(guó)貨制度的立法松散，不夠統(tǒng)一，使得實(shí)踐中對(duì)該制度的法律適用常常比較混亂。”何紅鋒表示，我國(guó)購買國(guó)貨制度存在諸多缺陷，實(shí)踐中國(guó)貨采購率低、拒絕國(guó)貨的事件頻繁發(fā)生。

　　他建議，應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行雙軌制的政府采購制度，制定《購買中國(guó)產(chǎn)品法》，明確國(guó)貨的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，完善法律責(zé)任體系。我國(guó)不妨考慮借鑒美國(guó)單行立法形式，也制定一部符合我國(guó)國(guó)情的《購買中國(guó)產(chǎn)品法》，明確規(guī)定政府必須承擔(dān)購買中國(guó)制造產(chǎn)品的義務(wù)，盡早填補(bǔ)這方面的法律空白，使購買國(guó)貨制度有一個(gè)準(zhǔn)確統(tǒng)一的法律依據(jù)。

　　谷遼海還認(rèn)為，應(yīng)建立一整套保護(hù)國(guó)貨的法律體系。他進(jìn)一步表示，雖然我國(guó)的4萬億元重大投資主張優(yōu)先購買國(guó)貨，但幾乎沒有考慮到政府采購本土產(chǎn)業(yè)的公共政策方面的立法。

　　“從國(guó)外來看，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購制度有著龐大的法律體系和操作規(guī)程。而在我們國(guó)內(nèi)，從中央到地方，各級(jí)政府采購部門常常感覺到無章可循。雖然政府采購實(shí)踐中，也在漸漸地援引、移植國(guó)外諸多公共政策，但我國(guó)政府采購政策的執(zhí)行力度非常弱小，由于沒有相關(guān)的統(tǒng)一的法律規(guī)則，幾乎所有的公共政策目標(biāo)都不能達(dá)到所預(yù)想的效果。”

　　根據(jù)2008年的一份調(diào)查報(bào)告，美國(guó)聯(lián)邦政府在高速公路方面的投資，每10億美元就能夠?yàn)槊绹?guó)民眾解決3 .5萬名就業(yè)機(jī)會(huì)。而在高速公路建設(shè)方面所需要的鋼鐵、建材、水泥、電纜、勘察、設(shè)計(jì)、規(guī)劃、挖掘、爆破、施工、安裝等各個(gè)行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商，主要來自美國(guó)境內(nèi)。“這得益于《購買美國(guó)產(chǎn)品法》、《美國(guó)1979年的貿(mào)易協(xié)定法》、《聯(lián)邦采購條例》等法律法規(guī)對(duì)本土產(chǎn)業(yè)的特殊保護(hù)。”谷遼海說。

　　他介紹說，盡管我國(guó)還沒有加入W T O G PA，但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年我國(guó)機(jī)電設(shè)備產(chǎn)品通過國(guó)際招標(biāo)采購的總金額是282億美元，國(guó)外產(chǎn)品的中標(biāo)率是80.5%。而這些公開招標(biāo)采購的機(jī)電產(chǎn)品，大多使用的財(cái)政性資金，如果用于保護(hù)本土的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，必然會(huì)創(chuàng)造更大的價(jià)值。

　　何紅鋒還提出要完善相關(guān)法律責(zé)任，“法律責(zé)任是一項(xiàng)法律制度完整性和其得以有效運(yùn)行的重要保障。”但目前，我國(guó)政府采購法律對(duì)采購主體違反購買國(guó)貨原則所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任沒有做出任何規(guī)定。這也正是實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)拒絕國(guó)貨的重要原因。

　　令他感覺欣慰的是，2008年2月財(cái)政部制定試行的《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》和《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》規(guī)定了嚴(yán)厲的政府采購問責(zé)機(jī)制。對(duì)于采購人未獲得財(cái)政部門采購進(jìn)口產(chǎn)品核準(zhǔn)，擅自采購進(jìn)口產(chǎn)品的，或出具不實(shí)申請(qǐng)材料的行為，處以采購金額5%以上10%以下的罰款；列入不良行為記錄名單，在1-3年內(nèi)禁止參加政府采購活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理等。“顯然，這些硬性規(guī)定，為政府采購國(guó)內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品提供了剛性依據(jù)。”(記者　王濤)